加快推进天然气价格市场化的五大着力点
天然气价格

加快推进天然气价格市场化的五大着力点

《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》正式发布,其中对天然气价格改革做出有时间表和路线图的整体改革谋划,显现要加快推进天然气价格市场化。

中共十八大特别是十八届三中全会以来,天然气价格改革进程明显加快。近日,在天然气产业链结构改革(又称天然气体制改革)推出前,《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》正式发布,其中对天然气价格改革做出有时间表和路线图的整体改革谋划,显现要加快推进天然气价格市场化。笔者就具体措施,提出五大着力点建议。

第一,抓住改革“窗口期”,使天然气产业链结构改革与价格改革相互促进。中国天然气产业链2004年年底进入快速发展阶段以来,天然气供应整体偏紧。随着经济进入“新常态”和国际油价一路走低,中国天然气供应从今年开始整体过剩,价格具备大幅下行空间,且可能持续几年;加之,党的十八大后凝聚起全面深化改革共识,提供了加快推进产业链结构改革的难得“窗口期”。一方面,通过推进产业链向竞争型结构演变,为天然气价格市场化奠定坚实基础,后者是前者的结果。而产业链上游供气主体多元化和“实行网运分开”是形成竞争型产业链结构的关键所在。

另一方面,2005年年底开始,中国天然气价格形成机制改革主要经历了从出厂环节建立“理想起步价”(指天然气价格与可替代能源价格的比价合理)到省级门站环节建立“理想起步价”,整个改革基调是政府模拟市场。由此形成的价格,加大了市场在资源配置中的作用;同时,随着产业链下游市场规模扩大,产业链上如调峰气价、交叉补贴等一些价格扭曲问题仍在日益积累,政府模拟市场的固有缺陷开始显现。加快天然气价格市场化改革,为产业链可持续发展和结构改革注入内生动力,以前者促进后者,使两者改革相互促进。

第二,以价格联动和调峰气价等为突破口,尽快全面理顺天然气价格。经过2013年开始的三年连续气价调整,天然气与替代能源的比价关系偏低局面已经发生改变、甚至逆转,现在更多的是天然气价格难以下降。2006年起,各地开始探索建立天然气下游用气价格与上、中游价格联动机制,目前,非居民用气价格的联动机制已经建立起来。但居民用气的价格联动机制在个别地区没有建立,如宁夏2012年5月在听证后,否决了建立价格联动机制的尝试;已经建立的价格联动机制与新的居民用气阶梯价格制度如何衔接,缺乏明确说法,从近日北京的听证方案看,衔接也不尽合理。天然气的调峰气价制度缺失和交叉补贴现象严重,也成为全面理顺天然气价格突出难题,两者有内在联系,随居民用气阶梯价格制度的建立,替代能源和天然气国际市场价格的持续走低,特别是若今年四季度天然气价格下调,如保持居民用气价格不动,交叉补贴现象则可以大幅度缓解,也相当于天然气调峰气价获得推动,如果一档气价保持价格联动,二档和三档气价保持与一档气价当初的比例,这才是调峰气价制度获得推动。

第三,以管网等基础设施建设、运营规则和供气主体多元化为突破口,加快放开天然气气源和销售价格。中国天然气产业链未来十年仍处于快速发展阶段,管网、气库等基础设施仍需大量建设,从规划、建设就要实现投资主体多元化,基干线管道之外的基础设施准许民营企业等控股,但运营实施新规则,使增量部分改革一步到位,极个别确有需要,才实施有期限豁免;对存量管网等基础设施的改革可以设置过渡期和过渡形式,但不宜超过8年。以多管齐下,推动供气主体多元化,可从增多天然气进口商、坚持非常规资源市场准入多元化,以及加大常规存量资源混合所有制改革为抓手。

按照国家发改委说法:天然气占消费总量,实行市场调节价的为40%,则受到政府控制价格的为60%。但笔者观察,目前供大于求局面下,后者价格“黏住”了前者价格。可利用近1年来的供大于求局面,选择东部沿海地区,优先试点放开天然气气源和销售价格,经过3年左右试点,择机向其他地区推进,再用2年至3年时间逐步推开。

第四,以规范管网等基础设施服务定价为突破口,合理制定天然气管网输配价格。在未来十年,省级区域管网、城市配气管网、储气设施、液化天然气(LNG)接收站等将获得快速发展,按照最新《中央定价目录》,这些基础设施如需政府定价,则由地方政府定价。以前两者为例,目前各地缺乏统一定价规范,成本核定五花八门,回报率也缺乏明确标准,省级区域管网回报率明显偏高问题突出,而很多城市配气管网回报率偏低,导致长期安全隐患,储气设施定价体系亟待建立;随着跨区域管网风险的下降,其回报率目前看也已偏高,基干线管道联网后如何定价也急需探索。中央政府应分类建立统一规则,规范管网等基础设施服务定价,为降低天然气输气管网价格、适当提高配气管网的价格,打牢规则基础。

第五,通过财税制度手段,理顺天然气价格,推动区域用气市场协调发展。目前的“市场净回值”等定价方法,西部、特别是西部产气区用气价格偏高,在经济下行压力下,矛盾更突出。而西部天然气区域市场起步晚,尽管天然气消费量快速增加,但用户对其价格敏感、承受力低,对低价气严重依赖。如何使中国西部的下游区域市场(尤其是产气区)用户能够使用并支付得起天然气,使下游区域市场平衡持续地扩张,这是产业链可持续发展过程中需要面对的问题。可以通过择机提高资源税率,和通过中央政府的转移支付形式,加大西部下游区域市场(尤其是产气区)高效、环保用户的用气补贴等,实现不直接“扭曲”天然气市场价格的前提下,推动区域用气市场等协调发展。

(作者:中国石油大学(北京)教授)

(文章来源:中国石化新闻中心)

液市点评:天然气价格机制的市场化,需要科学、规范、透明的价格监管制度,基础设施的完善,政策的放开,价格调控机制基本健全以及反垄断执法体系基本建立等。多方面共同协作,才能使天然气的市场化尽快落实。