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石油天然气改革 应围绕三大关系
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石油天然气改革 应围绕三大关系

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后,国家能源局发布了《油气管网设施公平开放监管办法》,中国石化和中国石油积极推进下属公司的“混合所有制”改革。这些改革举措,对于打破我国石油天然气体制改革长期沉闷局面有积极意义。不过,我国石油天然气体制总体改革不仅仅要回答资源配置方面的重大问题,也要回答石油天然气资源的收入实现与分配方面的重大问题。因此,总体改革方案设计应从我国能源基本国情出发,借鉴典型国家石油天然气体制演进经验,按照顶层设计和总体改革的要求,围绕“三大关系”,重构我国石油天然气体制。

一、围绕政府与市场的关系,构建“市场主导”的油气资源配置机制

政府与市场的关系是任何经济体制首先要面对的问题,它所回答的是政府与市场谁在资源配置中起“主导或决定作用”。从我国石油天然气体制的改革历程看,我们对这一问题所交出的答卷不尽如人意。比如,我国一直在维护中央石油天然气企业“行政垄断”地位的前提下,推进油气价格的“市场化”改革。十八届三中全会已经明确提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”后,上述改革思路至今未见明显改变。

从政府与市场关系看,世界主要国家的石油天然气体制可以大体分为“政府主导”和“市场主导”两种典型模式。“政府主导”模式的基本特点是:政府通过其控股的国家石油公司垄断油气产业勘探、开采生产经营权和对外合作权,市场机制在油气领域作用非常有限。采用这一模式的主要发展中国家或转型国家中的油气生产和出口国,石油收入是这些国家收入的最重要来源。比如中东石油生产国,石油生产及出口收入占政府收入比重高达80-90%。因此,通过强化国家对油气资源的控制来实现国家(而非公司)石油资源收入最大化就成为这些国家石油政策的核心目标。相比之下,石油天然气体制采用“市场主导”模式的多是美、日、西欧的重要油气进口国家。这些国家能源政策最关心的问题是油气效率与进口安全。因此,无论是国内油气的勘探、生产、消费还是进口环节,市场机制都起着“决定性作用”。政府除了承担必要的社会性监管职能外,主要在与能源安全直接相关的事务上发挥重要作用,并尽可能减少对效率的干扰。比如,美国自第一次石油危机后就采取严禁国内生产的油气出口的政策至今仍然生效,很多国家都规定了企业要承担石油储备的义务,等等。

我国的石油天然气体制的基本架构脱胎于1998年行业重组和体制改革,其基本特点是:国家石油公司借助行政法规与政策获得了在石油勘探、开发和成品油批发,以及石油及其制品的国际贸易的垄断权,市场仅在下游市场发挥非常有限的作用。这种类似“政府主导”的油气体制既不符合我国作为“世界第二大石油消费国和净进口国”的根本特点,实践效果也差强人意。相比之下,十八届三中全会提出的“让市场起决定作用”的论断更加符合我国能源基本国情。

正确处理政府和市场在我国油气配置方面的关系,一个合乎历史和逻辑的推论是:应从我国作为世界“石油天然气进口大国”这一基本国情出发,以十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”论述为指导,构建“市场主导”的石油天然气体制。一方面,全面梳理和取消赋予国家石油公司行政垄断地位的行政法规和政策,让市场真正发挥决定作用;另一方面,使政府在能源安全等直接相关事务上“更好地发挥作用”,实现能源效率目标与能源安全目标各得其所,相得益彰,而不是相互干扰。

二、围绕政府与国家石油公司的关系,构建政企治理与国家收益最大化机制

国家石油公司是政府控股或参股的石油公司。就起源而言,它是“资源民族主义”的产物。这一理论认为“石油资源属于国家,国家石油公司是实现国家资源收入最大化的工具”。因此,政府与国家石油公司的关系所涉及的是国家油气资源利益最大化及其实现机制问题。两者之间的关系体现在两个层面:一是企业治理层面的政企关系;二收入分配层面的政企关系,即政府作为石油资源的所有者与国家石油公司之间的利益分配关系。

从治理层面看,政企关系因国家石油公司的定位不同。一类以中东产油国为代表的国家石油公司定位为实现政府政策目标,包括实现国家石油资源收入最大化、经济发展、财富分配、就业等一揽子目标。政府对这类国家石油公司的控制程度较高,通常会采取控制董事会,并辅以相关法规和政策来确保国家石油公司贯彻政府目标。比如,沙特规定其国家石油公司内销石油价格要远低于外销价格,以促进国内经济发展。另一类以挪威为代表的国家石油公司则定位为商业目标为主,即实现“股东价值的最大化”。公司重大决策需要政府或国会批准外,日常经营不受政府干预。

收入分配层面的政企关系主要受石油财税制度影响。目前石油生产国基本都采用租让制、合同制(产量分成或服务合同),以及两种制度的综合。然而,无论是哪一种石油财税制度,也无论国家石油公司定位如何,国家获得石油资源收入的绝大部分是其共同选择。比如,油气资源丰富的几乎所有阿拉伯国家,石油利润的70%以上都进入了国家预算,沙特石油生产的收入所得税高达85%;作为“市场化运营”成功标杆的挪威国家石油公司,除了向国家缴纳特许权使用费外,石油生产的收入所得税率为78%。基本上,挪威国家石油公司的利润中,10欧元有近8欧元要交给国家。

在我国,政府与国家石油公司关系方面存在两个主要问题:一是国家石油公司的定位与实现机制的不匹配。理论上,我国的国家石油公司定位于实现政府目标,特别是石油安全目标,但现实中的企业行为却是完全以市场化目标——公司利益最大化为导向的。实践表明,国家石油公司不是实现石油进口安全的必要条件。二是中国作为全球第四大石油生产国,每年国内石油产量2.1亿吨,无论是国家石油公司定位,还是石油财税制度安排方面,丝毫没有体现出“国家石油公司是实现国家石油资源收入最大化工具”的特点。有学者研究发现,2006-2010年间中石油总税赋占公司总收入的比重仅为14.71~16.75%之间,比同期美国埃克森美孚公司的赋税(22.31~28.89%)还低。而美国被认为是世界石油税赋最低的国家之一。因此,围绕政府与国家石油公司的关系,我国油气体制改革的方向是:一方面,借鉴巴西和挪威经验,构建有效治理机制,使国家石油公司成为和其他企业平等的市场主体;另一方面,构建实现国家油气收入最大化的收益实现机制。

三、围绕油气收入与国民福利的关系,构建油气收入全民分享机制

如果石油资源属于国家,石油资源所产生的收入也应该属于国家。然而,“国家”所占有的资源归根到底是代替本国“国民”持有。因此,国家石油资源收入本质上应归属于“国民”,或用于改善国民福利。

一般来说,“国家”主要通过特许权使用费、石油特别所得税、暴利税等方式“筹集”石油资源收入。不过,在很多有存在国家石油公司的国家,国家石油收入的相当一部分是通过“委托”国家石油公司销售的属于国家的“利润油”而获得的。这些收入直接进入国家金库成为中央政府的财政收入。

在经济学家看来,石油、天然气等矿产资源的收入因其具有如下四个特点而必须加强管理。一是资源的不可再生性产生的收入的暂时性;二是价格和产量波动导致的收入波动性;三是石油天然气资源产业一家独大导致的抑制当地其他产业发展的“荷兰病”效应;四是这种暂时性收入被政府作为永久性收入对待,同时这种收入的永久性下降往往被作为暂时性对待。因此,为了促进国民代际之间的公平,应把这些资源收入以主权投资基金的方式“储蓄”起来。很多石油生产国都用国家石油资源收入设立了石油投资基金。遗憾的是,仅有少数石油基金真正发挥了服务于公共利益,改善国民福利的作用。

挪威被视为实现用石油资源收入改善国民福利,可以借鉴的“良治”样本。1984年之前,挪威政府在油气领域的“国家利益”主要借助于国家石油公司对油气项目的参与实现。1985年,挪威政府设立了国家直接财政权益(State Direct Financial Interest - SD-FI),即国家通过直接在油气田、管道和陆地设施持有股份的方式参与。目前,SDFI在179个生产许可证和15个管道和陆地设施合资企业中有直接持有股份。所有这些股份收入,包括政府在国家石油公司持股产生的收入,均进入SDFI账户成为中央政府财政收入。SDFI的净现金流直接转入到政府养老基金(Government pension fund-global),目的是不仅让当代人,也让后人能够享受到油气开发收入所带来的好处。

在国家石油资源收入与国民福利方面,我们的根本问题是把国家石油公司作为国家油气资源的代表,但缺乏实现国家油气资源利益最大化的配套政策制度。现行政策体制导致的是公司利益最大化,而非国家利益最大化。而且,目前中央政府对于从油气开采生产活动获得的收入管理,既没有考虑到这类收入的暂时性、波动性特点和代际公平问题,也无全体国民分享的机制安排。可见,这一关系需要全面梳理,其相关政策和制度也需要进行调整或重新构建。

从三大关系的战略视角透视我国既有的石油天然气体制改革,可以发现,无论过去的成品油价格改革,还是现在力图推进的油气管网公平开放,以及石油央企推行的“混合所有制”,都仅限于在第一层关系,即政府与市场的关系做细微调整。这些改革措施甚至没有国家石油公司的行政性垄断地位有明显触动。当前,在推进经济体制全面深化改革的大背景下,我国石油天然气体制改革总体方案设计只有以正确处理三大关系为导向,确定改革重点与路径,构建相关体制机制,才有可能提出符合习近平主席提出的“顶层设计”要求且避免被既得利益集团主导的改革方案。

(文章来源:国际石油网)