天然气市场化的最优路径
天然气市场化

天然气市场化的最优路径

在日益严重的环境压力和最高层的改革意愿之下,加速中国天然气产业的市场化改革,进而加速提高天然气使用比例已是各界共识。但市场化的路径如何选择,各方仍莫衷一是。一个流传比较广的方案是,将油气管网从三大石油公司中分离出来,成立独立的国家油气管网公司,实现对下游的公平接入,以此加速油气产业的市场化。

这一方案有理论基础,有现实需求,也有国外经验支持,但未必是中国天然气产业市场化的最优路径。所谓市场在资源配置中起决定作用,通常情况下,其含义有二:一是要有多元化的市场主体,形成多元化的供求关系;二是市场主体在公平竞争的市场机制下形成交易价格,资源则在价格信号的引导下完成配置。

中国油气产业的现状,是供应主体过于单一,三大国家石油公司几乎垄断了全部油气供应,同时种种法规政策和行业惯例又限制了其他市场主体进入油气产业。如果此时剥离管网、放开价格,寡头垄断的产业格局恐怕很难如愿迅速改观。而且,政府定价被寡头定价取代之后,其他市场主体很可能会更难进入油气产业。

因此,最优的改革路径不一定是管网独立先行,而应该是构建多元化的市场主体优先,鼓励多元化的供应和竞争,同时开放管网基础设施,建立或完善监管体系,实现这一目标后,由市场决定天然气价格就会水到渠成。

补贴是最坏的办法

在耗资4亿多美元、钻了七口探井后,中石化在沙特阿拉伯的天然气勘探区块项目最终准备放弃。道达尔、鲁克、壳牌等先后进入沙特开展天然气勘探的国际石油公司也纷纷退出了沙特天然气上游业务。在沙特这个世界最大的油气生产国,这些天然气项目的退出,不是技术上无法得到理想的资源发现,而是经济体制上遇到了不可逾越的障碍。

这个障碍是超低的国内天然气价格。在沙特,天然气价格由政府制定,为0.75美元/百万英热单位,大概相当于每立方米不到0.2元人民币。而世界市场上最低的北美天然气价格大概是3.6美元/百万英热单位,欧洲差不多是9美元/百万英热单位,亚太地区,进口的液化天然气(LNG)价格超过14美元/百万英热单位。

即使对于外行来说,这个账也非常容易算清楚,一样的天然气资源量和开发成本,天然气的售价是3元/方或是0.2元/方,经济可行性当然天差地别。说白了,沙特天然气项目难以实施的原因是因为气价太低,生产天然气无利可图。

具有讽刺意味的是,沙特政府之所以给天然气定这么低的价格,是想给本国居民带来额外的福利,结果却搞得连天然气供应也跟不上。即使资源丰富如沙特这样的国家,如果违背市场规律,也屡屡面临天然气短缺的窘境。

沙特的故事是一个典型的能源补贴案例。说到补贴,大家往往认为政府掏出真金白银才算是补贴。比如为了鼓励天然气进口,中国中央政府在国内天然气销售价格低于进口天然气价格时,采取返还一定比例进口增值税的办法进行补贴;地方政府为了实现民生保供或环境保护的目的,或者是兼而有之的目的,往往对天然气热电厂等项目进行补贴,比如北京市对太阳宫热电厂的补贴每年就高达数十亿元。

这些都不是补贴的大头。相对于这种摆在桌面上的补贴,政府将天然气价格定得低于市场价格,由此带来的隐性补贴是更惊人的数字。这也是中石油屡屡呼吁政府上调天然气价格的原因,中石油表示,这种价格补贴给其造成了几百亿元的亏损。

价格补贴到底给中石油造成了多大亏损,却是本非常难算的账。尽管中石油进口天然气价格倒挂亏损严重,但由于较低成本的国产气搭车涨了价格,这也给中石油带来了额外的收益。

因此,如果要搞清楚价格到底补贴了多少,就需要一个参照的价格标杆,这个参照价格当然不应该由政府来定,而应该是由供需关系决定的市场价格。否则,不管政府定出什么样的价格,卖家总会嫌低而买家总会嫌贵,只有他们通过平等自愿协商达成的价格才是市场均衡价格,也才能引导天然气用到更加需要的地方。这就是所谓的通过市场配置资源。

为了弥补中国没有市场价格的缺陷,我们很容易想到“国际接轨”,去参照国际价格。遗憾的是,天然气并没有国际价格。由于早期天然气不便运输,往往只能实现就近供应,天然气是基于区域形成的不同价格。即使在今天跨境管道和LNG跨国贸易已经十分普遍的情况下,如前所述,天然气价格仍然有北美、欧洲和亚太间的巨大差别。

没有了参照系,我们只能自行解决问题。这就是当前的困境,中石油抱怨天然气亏损,用户抱怨天然气价格贵,市场还时不时出现气荒。

经济学的原理再简单不过,多个买家卖家进行市场交易,货比三家,自然能够形成大家都接受的价格,从而促使生产商在边际价格的水平上不断扩大生产。

如果说天然气发展的初期阶段,由于受到基础设施不足的约束,很难形成全国性的市场,那么在西气东输建成投产十年以后,在中国天然气骨干管网已经超过5万公里,年消费1500亿立方米,位居全球第四的情况下,再推说不具备构建市场的条件,就有些说不过去了。

一个基本的事实是,2012年中国消费的近1500亿立方米天然气中,中石油供应超过三分之二,在这种单一供应主体控制市场的情况下,如果不是政府定价,就会是垄断企业定价,后者更加难以被社会接受。

当然,中石油的垄断也是历史形成的,有其历史贡献,不能一味横加指责。甚至可以说,中石油上下游一体化的模式,对早期中国天然气产业得以快速发展起到了重要推动作用。

不过,当市场规模达到一定程度,对于多元化市场供应的需求就无法回避,比如城市燃气企业对于中石油成立昆仑燃气携资源优势与它们开展竞争就倍感不公。同时,几大公司的天然气管道和LNG接收站几乎不对外开放,抬高后进入者的门槛,影响了天然气市场的形成。

近年来,这种落后的生产关系与不断发展的生产力之间的冲突愈演愈烈,甚至可以说,由于市场缺失而造成的价格扭曲,已把快速发展的天然气产业逼到了死角。

天然气市场构建步骤

十八届三中全会明确提出,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,凡是能由市场形成价格的都交给市场,水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格改革尤其要重点推进。具体到天然气价格改革,最关键一步,就是要构建天然气市场,否则无论政府怎样优化天然气的定价模式,都将是换汤不换药,不会根本性改变目前的困境。

构建天然气市场,促进上游产业的多元化是第一步,是其他所有工作的前提。为了增加天然气市场的上游竞争,国务院已经批准开展新疆煤制气外输项目,这个由中石化牵头的项目群,将最终形成每年300亿立方米的供气能力,与中石油的中亚天然气管道一期AB线规模相当。事实上,新疆煤制气外输管道的市场也将大部分与中石油的西气东输市场重合,竞争势所难免。

作为试点项目,国家要求新疆煤制气外输项目成立多股东的独立法人管道运输公司,试行上下游直接交易,管道公司收取管输费的模式。随后的中海油蒙东煤制气项目也参照这一模式启动。借助煤制气,这两个天然气产业的“小兄弟”将拥有在市场上与中石油展开竞争的资本。

成品油市场的经验表明,寡头竞争并不能形成有效的市场并进而形成市场化的价格。幸运的是,在天然气产业,更多的天然气上游投资主体正在形成,页岩气、煤层气成为独立矿种之后,已经有多方投资主体进入(但产量形成规模尚需时日),不少投资主体关注的LNG多元化进口也正在逐渐成为现实,我们已经能够看到天然气多元化供应的雏形。如果能有更大的政策支持,多元化供应的市场格局就会更快形成。

其实,在现行的天然气增量气、存量气政府定价模式中,已提出要按照市场化取向定价,而且明确了页岩气、煤层气、煤制气出厂价格,以及液化天然气气源价格放开由供需双方协商确定。也就是说,这些类型的天然气已经在由市场定价。

中海油进口LNG近十年,一直遵循市场化的定价,广汇集团的小型LNG一度能够从新疆卖到广东,也是按市场化的价格才得以成功。粗略估算,2012年上述市场自主定价的天然气超过200亿立方米,约占年消费量的13%左右。

如果能更进一步,逐步开放传统领域的上游天然气勘探开发,将无疑会激发更大的市场活力,这比管网独立更加有现实意义,因为如果没有多元化的上游供应方,即使独立开放了管网基础设施,又有谁来用呢?况且天然气管网独立后还可能存在投资减少、上下游协调困难的问题。另外,如果管网公司形成新的垄断,还会影响其他主体投资的管道建设。

关于上游天然气勘探开发区块的市场化改革,中石油的苏里格气田开发已经摸索出了一套经验,这个因为致密而难以开发的气田在推行市场化承包以后,开发成本大幅度降低,边际生产成本低于市场价格,产量快速上升,2012年超过200亿立方米,成为我国最大天然气气田之一。

这说明,在上游开放的初期,即使以致密气和尾矿等非常规天然气区块在川渝、贵州和内蒙古开展试点,也将会很快收到成效。

在当前阶段,关于基础设施的使用问题,最迫切的是必须建立责权明晰的法律体系,明确天然气基础设施第三方公平准入。在独立第三方并不是很多的时候,与其立即启动操作复杂的管网独立改革,莫如先开展天然气基础设施的第三方准入试点。关于天然气基础设施建设及运营管理办法,国家发改委已经面向全社会征求意见,这必将会对建立行业框架起到重大作用。

行政方面的技术准备也是必须的,第三方准入的基础条件包括统一热值标准、明确储气调峰责任等。不同气源热值不同,对于天然气发电这样的用户,热值是最关键的参数之一。目前以体积计量天然气,显然已经无法满足混合输送的要求。

一般来说,天然气用户都存在不均匀输送的问题,肯定也会影响输气成本,这样一来,如何进行管输定价也要深入研究。天然气储气调峰的责任更是一个关键问题,如果没有储气调峰,天然气供应安全就得不到保障。已经明确的新疆煤制气外输管道试点项目可以承担这些试点任务,通过该项目的试点,为解决这些问题积累经验。

推进天然气市场建设,配套的监管必不可少,监管队伍的培养也是十分迫切的问题。市场化一定要配以强监管,否则,市场混乱或者强势企业滥用市场支配地位就很难避免。

如上述渐进式改革能够顺利实施,天然气供应方的多元化就指日可待。根据专家计算,即使在目前政府定价的模式下,到2015年,市场定价的进口LNG、煤制气、页岩气、煤层气份额也将接近中国天然气年消费量的30%,这无疑会大大促进天然气市场化的程度。如果上游勘探开发能够开放,并给予市场定价的政策,那么到2020年,市场定价的份额将有望超过一半,市场主体将显著增加,全面实施市场价格的条件也将初步具备。

天然气产业需要改革的共识已经形成,很多工作也正在开展,作为新兴产业,天然气改革的阻力和成本都比石油领域要小得多。中国作为世界上成长最快的天然气市场,在国际上的发言权也必将随着市场化程度的提高进一步提升,这肯定有助于降低中国的天然气采购成本,有助于中国能源消费结构的优化。

(文章来源:财经杂志)