2017年度影响中国矿业之十大法规政策 - 液市
2017年度影响中国矿业之十大法规政策
油气立法

2017年度影响中国矿业之十大法规政策

“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”党的十九大报告把“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一。

面对新时代,中国矿业行业更需要法治保驾护航,通过“坚持依法治矿”来促进矿业的健康持续发展。一家专注于矿产能源领域的专业法律服务机构,北京市雨仁律师事务所10余年来服务了包括国土资源部、国家能源局等众多行政事业单位,中矿联等行业协会学会,以及中金、神华、华夏建龙等国有民营企业和跨国公司等。

中国矿业报2017年初首次推出由北京市雨仁律师事务所整理的《2016年度影响中国矿业之十大法规政策》后,在业内引起了很大反响。

新年伊始,北京市律师协会环境资源委员会主任、北京市雨仁律师事务所创始人栾政明,北京市雨仁律师事务所合伙人、矿产能源法律研究中心主任申升,再度与中国矿业报合作,就中国国家层面所发布的矿业相关规定,精心梳理了影响中国矿业经济发展的十大法规政策,以期对我国矿业经济的发展做出点滴贡献。

一、中办国办印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》

2017年1月11日新华社电,近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》。意见指出,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,大幅度减少政府对资源的直接配置,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置效率和效益。着力解决市场体系不完善、政府干预过多等问题,从广度和深度上推进市场化改革,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争,实现效益最大化和效率最优化。政府应更多地制定和运用政策、法规规章、制度、战略和规划,特别是通过制定和实施中长期战略、产业规划等,引导资源向某些产业、领域流动。

全面建立国有自然资源资产的有偿出让制度,推进资源配置市场化,严禁无偿或低价出让,深化资源型产品价格和税费改革;整合建立统一的自然资源交易平台,提高资源配置的效率和效益;完善国有自然资源制度体系,适时制定资源税法,修订矿产资源法等。

点评:资源是经济社会发展的基本物质条件,是经济活动最根本的问题。政府配置资源方式不仅直接关系到政府自身的角色定位,也直接影响着市场机制功能的释放。《关于创新政府配置资源方式的指导意见》明确了创新政府配置资源方式的基本基调;指出全面建立国有自然资源资产的有偿出让制度,推进资源配置市场化;完善国有自然资源制度体系,适时制定资源税法,修订矿产资源法等。通过创新公共资源配置方式,将促进经济社会的持续健康发展。

二、六部门发布《关于加快建设绿色矿山的实施意见》

2017年3月22日,国土资源部、财政部、环境保护部、国家质量监督检验检疫总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布《关于加快建设绿色矿山的实施意见》。

《实施意见》提出了三大目标任务。一是转形象:基本形成绿色矿山建设新格局。构建协同联创的工作机制,加大政策支持,加快绿色矿山建设进程,力争到2020年,形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式。新建矿山全部达到绿色矿山建设要求,生产矿山加快改造升级,逐步达到要求。二是转方式:探索矿业发展方式转变新途径。坚持转方式与稳增长相协调,创新资源节约集约循环利用产业发展新模式和经济增长新途径。三是促改革:建立绿色矿业发展工作新机制。坚持绿色转型与管理改革相互促进,研究建立国家省市县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督的绿色矿山建设工作体系。

通过制定地方绿色矿山建设标准、总结形成全国行业性绿色矿山标准、逐步推出国家强制性标准三步走,完善制定绿色矿山领跑标准。在新形势新要求下,绿色矿山建设工作要进一步厘清政府、市场和社会边界,着力构建政府引导、企业主体,标准领跑、政策扶持,创新机制、强化监管,落实责任、激发活力的绿色矿山建设新机制。采用矿山自建自评、第三方评估、名录管理、达标入库、自动享受相关政策的新机制推进工作。同时,要因地制宜制定绿色矿山建设考核办法。对于绿色矿山从用地、用矿、财政、金融等方面给予激励政策。

点评:《关于加快建设绿色矿山的实施意见》是牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,适应把握引领经济发展新常态,认真落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署,紧紧围绕生态文明建设总体要求的具体体现,通过一系列相应措施的有机协调配合,将绿色发展理念贯穿于矿产资源规划、勘查、开发利用与保护全过程,引领和带动传统矿业转型升级,有力提升矿业发展的质量和效益。

三、国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》

2017年4月20日,国务院公布《矿产资源权益金制度改革方案》,决定建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度,推动建立公平的矿业市场竞争环境。

主要措施表现为:一是将现行探矿权采矿权价款调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益;二是将探矿权采矿权使用费整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费;三是在矿产开采环节,做好资源税改革组织实施工作;四是将现行矿山环境治理恢复保证金调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金。

根据改革方案,主要涉及矿业权出让、占有、开采、矿山治理恢复等环节4个方面和配套政策及组织实施的内容,达到处理好“产权收益与税收收入”、“所有者收益与出资人收益”和“竞争性收益与固定性收益”3个方面的关系。

点评:《矿产资源权益金制度改革方案》是对于现行矿产资源有偿使用制度“一税”(资源税)、“两款”(探矿权价款、采矿权价款)和“三费”(探矿权使用费、采矿权使用费和矿产资源补偿费)的改革,是2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》所提出的“建立矿产资源国家权益金制度,健全矿产资源税费制度”的体现,是落实《生态文明体制改革总体方案》的要求,以维护和实现国家矿产资源权益为重点,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

四、中共中央国务院印发深化石油天然气体制改革意见

2017年5月21日新华社北京电,近日,中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

《意见》明确,深化石油天然气体制改革的总体思路是:针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题,深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革,释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力,提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展,大幅增加探明资源储量,不断提高资源配置效率,实现安全、高效、创新、绿色,保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。

《意见》部署了8个方面的重点改革任务。一是完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力。二是完善油气进出口管理体制,提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。三是改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力。四是深化下游竞争性环节改革,提升优质油气产品生产供应能力。五是改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节市场活力。六是深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力。七是完善油气储备体系,提升油气战略安全保障供应能力。八是建立健全油气安全环保体系,提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管,建立健全油气全产业链安全生产责任体系,完善安全风险应对和防范机制。

点评:长期以来,油气改革一直是众多改革事项的重中之重。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》的主旨精神在于,全面实施国家能源战略,坚持社会主义市场经济改革方向,正确处理好企业、市场、政府之间的关系,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标。对于建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制,实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一具有重要意义。

五、中办国办印发《矿业权出让制度改革方案》

中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年6月16日印发《矿业权出让制度改革方案》,明确指出,以矿产资源规划为基础,以市场化出让为主线,以创新出让方式为重点,突出问题导向,坚持试点先行,全面推进矿业权竞争性出让,严格限制协议出让行为,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务,确保“放得下、接得住、管得好”,建立符合市场经济要求和矿业规律的矿业权出让制度。

《方案》强调,除特殊情形外,矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让。改革矿业权出让收益管理,出让收益可按年度分期缴纳。创新矿业权经济调节机制,全面调整探矿权占用费收取标准,建立累进动态调整机制,有效遏制“圈而不探”现象;根据矿产品价格变动和经济发展需要,适时调整采矿权占用费和最低勘查投入标准。

《方案》要求协议出让范围严格控制在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目,以及大中型矿山已设采矿权深部;下放审批权限、强化监管服务。同时,强化矿产资源规划对矿业权出让的源头管控作用;严格出让交易监管,建立全国联网的矿业权出让信息公开查询系统;加强配号监管服务,全面实行痕迹管理;改革矿业权人监管方式,全面实行矿业权人勘查开采信息公开制度。

《方案》要求国土资源部、财政部等部门按照职责分工,加强协调,组织做好改革相关工作。选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展试点。2017年启动试点工作;2018年在继续试点、总结经验的基础上,出台和修改完善相关规范性文件;在总结评估试点工作的基础上,2019年在全国推广实施。

点评:矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的重要内容,是维护矿产资源国家权益和矿产资源国家安全,推动矿业健康可持续发展的重要举措。《矿业权出让制度改革方案》所提出的,坚持市场竞争取向,遵循矿业发展规律;以市场化出让为主线,更好发挥政府作用,改革和完善矿业权出让制度,全面推进矿业权竞争性出让,严格限制协议出让行为,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务,充分发挥市场配置资源的决定性作用,对于保障矿产资源安全,促进矿业绿色、健康、可持续发展,保障国家所有者权益,维护矿业权人合法权益等具有重要意义。

六、最高院出台矿业权纠纷案件司法解释

2017年6月24日,最高人民法院发布《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2017〕12号,自2017年7月27日起施行)解释共23个条文,主要包括矿业权纠纷案件中涉及的矿业权出让合同的效力及解除,矿业权转让合同的效力、强制履行、合同解除及违约责任承担,矿业权抵押的设立、实现,特别区域内矿业权合同效力的司法审查,以及涉矿环境公益诉讼、司法建议及环境司法与行政执法的协调等方面的内容。

解释主要表现为以下10个方面亮点:一是矿业权出让合同的成立、生效和解除;二是未取得矿业权签订将矿产资源交由他人勘查开采的合同无效;三是矿业权转让合同的效力、报批义务履行及合同解除;四是矿业权租赁合同自依法成立之日起生效;五是矿业权承包合同自依法成立之日起生效;六是契约型合作勘查开采合同自依法成立之日起生效;七是矿业权抵押合同依法成立即生效,抵押权登记时设立,备案手续视为登记;八是约定在特殊区域勘查开采矿产资源的合同无效;九是矿权重叠由国土资源部门先行处理,越界勘查开采应承担侵权责任;十是环境公益诉讼和法院审判案件中发现违法行为的处理。

点评:矿业权纠纷既涉及国家对于矿产资源的行政管理、矿产资源的合理开发和有效利用,也涉及矿产资源的市场化配置、相关利益主体的产权保护,同时还与安全生产、环境保护等社会公共利益密切相关,是一类非常重要的环境资源案件。解释的出台,有效地解决了现行涉及矿业权的法律、法规多着眼于行政监管需要,不能完全适应矿业权流转日益市场化的发展趋势,和全国各级法院对相关法律、法规的理解差异较大,裁判标准不一的现实问题;适应了矿业权市场发展的需求,促进了生态文明建设,统一了裁判规则。

七、国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》

2017年7月5日,国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》。根据《方案》,一是对行政区域各类保护区内矿业权进行调查摸底和分类梳理,其中包括对保护区内矿业权矿山地质环境的破坏面积和缴纳矿山地质环境保护与治理恢复保证金情况进行调查统计,估算矿山地质环境治理恢复费用;二是对国家级自然保护区内矿业权进行核查,将按油气和非油气分别进行统计并提出分类处置意见。在此基础上形成清理工作的总结分析报告,同时研究提出保护区内矿业权分类处置方案报省级人民政府,为保护区内矿业权稳妥有序退出做好基础工作。

《方案》提出,保护区内矿业权及保护区的种类多、情况复杂,要在对保护区的设立时间、范围、依据和矿业权的设立时间、依据、范围、储量及产量等变化情况进行细致调查、统计的基础上,进行合理分类梳理,并按要求进行统计分析,为下一步矿业权分类处置奠定基础。其中,地方国土资源主管部门在全面调查摸底和分类梳理的同时,要积极提供各类自然保护区等生态红线禁建范围的坐标范围数据,配合中国地质调查局大区项目办开展自然保护区内基础性、公益性地质调查项目清理工作。各类保护区内矿业权清理涉及面广、系统性强、工作难度大,需要多个部门协同配合、齐抓共管。在方式方法上,将建立国土资源系统内部以及部际间联动机制,实施动态更新;建立矿业权台账和联络员制度。

根据《方案》,筛选、核查和分类统计国家级自然保护区内矿业权设置情况,于2017年8月底前向部提交相关统计数据表和核查分析报告,并提出矿业权分类处置意见,同时向部信息中心提交省级各类保护区禁止矿产资源勘查开采区范围底图。各省(区、市)级国土资源主管部门对本省行政区域各类保护区等生态红线禁建范围内矿业权进行调查摸底和分类梳理,各石油公司对本公司各类保护区等生态红线禁建范围内矿业权进行调查摸底和分类梳理,于2017年12月底完成,并向部报送保护区内矿业权清理工作的总结报告。

点评:近年来,国家禁止在自然保护区新设商业探矿权、采矿权,但由于保护区与矿业权设立时间先后不一、保护区边界模糊,权益保障乏力,矿业权退出难度很大。《自然保护区内矿业权清理工作方案》的出台,是全面贯彻落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见等重大决策部署的具体体现,对于国家级自然保护区内各类禁止矿产资源勘查开采范围的矿业权进行全面调查摸底、分类梳理、系统分析,系统性开展各类保护区内矿业权清理工作,最终达到确保新设矿业权不再进入自然保护区,实现矿业开发于环境保护有机并存、协调发展的目的。

八、国土资源部发布《矿业权交易规则》

2017年9月6日,国土资源部印发关于《矿业权交易规则》的通知。新修订的《规则》在诸多方面作出了调整:在总则里,调整了规则的适用范围,油气和非油气矿业权出让均适用,矿业权转让参照执行;规范了交易平台的内涵;明确了国土资源部登记权限需要招拍挂出让矿业权的组织实施主体等。

在交易程序方面,将矿业权出让公告的发布主体调整为矿业权交易平台或国土资源主管部门;完善了招标过程中评标、中标程序和要求,调整了中标人的确认形式;明确招拍挂活动结束后,启动保证金退还工作;细化了挂牌转现场竞价的操作要求;明确国土资源部登记权限矿业权出让合同的签订方式。

在公示公开方面,新增了以协议方式出让的矿业权在确定受让人和出让范围后、申请登记前需要进行公示的要求,删除了矿业权转让鉴证及收费的相关内容。

在交易监督及争议处理方面,强调国土资源主管部门要加强对交易活动的监管,并加强社会监督;增加了追究中标人、竞得人违约责任的条款。

在附则里,新增了各省(区、市)可参照制定细化的矿业权交易规则和网上交易规则,列明了废止的相关规范性文件清单。本规则自发布之日起实行,有效期5年,由国土资源部负责解释。

点评:《矿业权交易规则》是国土资源部为进一步规范矿业权交易行为,根据国务院有关简政放权、转变职能,公共资源交易平台建设、清理部门规章和规范性文件以及中介服务事项等工作要求,适时对《国土资源部关于印发<矿业权交易规则>(试行)的通知》(国土资发〔2011〕242号)修订后的结果。新《规则》增强了操作性,细化落实了国务院有关整合建立统一的公共资源交易平台、规范中介服务事项等“放管服”改革要求,对于进一步规范矿业权交易行为,确保矿业权交易公开、公平、公正,维护国家权益和矿业权人合法权益具有重要意义。

九、十九大报告指出“设立国有自然资源资产管理机构”

中国共产党第十九次全国代表大会于2017年10月18日上午在北京开幕。习近平同志作了题为《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。报告明确指出,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。

报告第九部分“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”中提出:加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

点评:产权问题是国有自然资源资产管理和自然生态监管的核心所在。党中央、国务院于2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》,提出“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构,负责全民所有自然资源的出让等。”十九大报告进一步提出的“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”,将有助于自然资源产权统一管理、生态环境有效监管和国土空间有序管控的治理大格局的形成。

十、国土资源部发布规范矿产勘查审批登记管理通知

2017年12月6日,国土资源部部长、国家土地总督察姜大明主持召开第25次部长办公会,审议通过了《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(下称“《矿产勘查审批通知》”)。《矿产勘查审批通知》对于涉及矿产资源勘查审批登记管理的5个规范性文件进行了修订整合,共计28个条文,主要包括规范矿产资源勘查准入、完善探矿权新立延续保留审批管理、严格探矿权变更审批管理、加强探矿权监督管理及探矿权申请材料提交、涉及矿业权出让收益处理、勘查许可证遗失补办处理等方面的内容。

主要表现为10个方面的亮点:一是探矿权设立必须符合生态环境保护的要求;二是探矿权申请人可自行编制或者委托编制勘查实施方案;三是新立探矿权申请勘查范围不得与已设矿业权重叠;四是非油气探矿权延续时未提高勘查阶段应当缩减面积;五是申请探矿权保留应当达到规定的勘查程度;六是因不可抗力或政府部门原因逾期申请延续和保留应提交证明文件;七是探矿权转让应当符合规定的期限限制;八是探矿权勘查矿种变更应当按照约定,没约定的有限制;九是探矿权被拍卖或者裁定给他人的应当依法办理;十是过期探矿权纳入已自行废止矿业权名单向社会公告。

点评:《矿产勘查审批通知》是贯彻落实党的十九大精神,深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,统筹推进生态国土建设的重要举措,是认真落实党中央、国务院关于生态文明建设及“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求、深化矿业权管理制度改革的具体体现,对于保障矿产资源勘查市场健康有序发展,实现国家矿产资源所有权益,保护矿业权人的合法权益具有重要意义。

(文章来源:中国矿业报)