能源市场化改革的主线 链条与维度
石化业

能源市场化改革的主线 链条与维度

以能源利用技术论,我国已步入世界前列,能自主生产百万千瓦超超临界火电机组,掌握了70 万千瓦及以上水轮发电机生产技术。三代压水堆核电站的两个主流机型AP1000 和EPR 都会造,风能和太阳能发电技术、高压输电技术等也达到了世界先进水平。但是,我国能源利用仍很粗放,优质能源比重低,价格居高不下,电力、油气改革徘徊不前,煤电矛盾周而复始,可再生能源并网困难,水电、核电发展争论不休,等等。解决这些问题,更需从能源制度安排上下工夫。

重塑能源安全观

今天,我国大部分商品已实现了供求平衡或供大于求,但能源仍是供给约束严重的领域。突出表现为,价格既不反映电力、油气的供求关系,也不能有效发挥调节供求的作用。能源消费者对能源产品缺少选择权。近年来,我国电力明显供大于求,全球油气价格持续下跌,但工商企业并未分享到其中的红利,用能成本仍然很高。

打破能源供给约束与供给侧结构性改革的总体思路一致,根本途径是深化改革。为此,要在思想上重新认识能源安全,突破按品种管理能源的思路,构建新的能源体制改革框架,真正还原能源的商品属性。

当前世界能源供求格局已发生了巨大变化,油气供大于求、多点供应、价格持续走低已成大趋势,传统供给安全、价格安全、通道安全引发全球性经济危机的可能性已经很小。在可预见的未来,没有哪个国家能完全依靠本国资源满足经济发展需要。基于油气资源已全球配置,应重新认识优质能源在能源中的地位。在尽可能提高国内供给的同时,积极通过国际市场满足发展需求。既然能源资源来自全球,在安全保障上也当树立全球安全观,加强与油气生产国、过境国和其他消费国的合作和政治互信,积极参与全球能源治理,通过双边多边合作和区域合作等方式,建立集体安全体制,实现各国共同的能源安全。

构建新的能源体制分析框架

在市场化、全球化条件下,能源可以依靠市场机制自由交易、全球配置。国家作为能源资源的管理者,组织生产已不再是主要任务,经营能源资源并获取较高的财务回报应当成为更重要的使命。

就油气而言,大部分油气资源国在矿权出让时,会采用“竞争性出让”的方式,并与开采企业签订分成合同或服务合同,以尽可能多地拿到油气收益。我国油气企业以“申请在先”的方式获得矿权,企业上市后这些资产又变为股东资产。油气企业除正常缴税外,无论在体现股东回报的国有资本预算收入,还是体现矿租的矿业权使用费方面,上缴数量都非常低。国家与企业对资源收益的分成更无从谈起。

河流的水电开发权也是由水电开发企业先占先得,一旦获得便永久使用。水电可变成本几乎为零,还本付息后企业可以长期获得超额利润。煤炭资源的出让情况类似。在煤炭开采中,尽管煤炭资源税已经从价计征,但错过了国家收益与价格、产量挂钩的最佳时机。宪法虽然规定矿产资源、水利资源属全民所有,但在油气、煤炭、水利开发的价值链中,大部分收益留给了企业和个人,没有体现资源的全民属性。

在矿业权设置方面,我国按生产环节设置了探矿权、采矿权,使矿业权既有用益物权的特征,又有行政许可的特征,增加了政府部门在矿权处置上的自由裁量权和寻租空间(典型的如煤炭资源出让)。对油气等开放度较低的领域,现行矿权设置方式提高了各类市场主体进入的难度,不利于市场化改革。

能源是产业集中度比较高的领域,主要表现在两方面:一是龙头型企业垄断。油气领域有三大国有油气企业和陕西延长石油公司,电力主要有两大电网企业和几大电力集团。二是网络型垄断行业。主要是电网、油气管网、城市燃气管网。高产业集中度抑制了竞争,造成价格机制失灵和供求关系失衡。

在我国的能源产品流通中,煤炭市场化程度较高,油气、电力、热力等国营贸易、特许经营占比较大。原油是目前世界上自由交易规模最大的大宗商品,但在我国仍由少数企业特许经营。在进口环节,对原油仍实行国营贸易管理,经批准后允许一定数量的非国营贸易,但民企经营石油要接受有关部门的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集团五家国企原油进口量占原油进口总量的90% 以上。原油国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工。这种体制客观上限制了其他市场主体的进入。天然气进口,尽管国家没有明确的禁止性法规,但天然气储运基础设施专用性强,民企很难用这些设施存储从国外进口的液化天然气。

我国实行的是以流转税为主体的税收制度。与能源有关的税种、税率设计和税费关系的安排不够科学合理,难以发挥其合理调节收入分配的作用,却在一定程度上激励了地方政府新上能源项目。这也是近期一些地方煤炭、电力出现产能过剩的深层次原因之一。与资源禀赋无关,资源税与资源补偿费内涵不清但计费相同。矿权使用费较低,持有成本低,导致矿区不能退出。此外,能源税费对国家所有者权益体现不足。

能源新建项目的报建审批与其他建设项目一样,面临批地慢、重复审批多、前置事项多、中介服务耗时长等问题。能源建设项目大都按规模分级审批。为了控制产能过剩,中央有关部门严格控制大项目审批,地方只能上中小项目。这为小规模、高排放项目建设运营提供了机会,一定程度上加剧了污染排放和产能过剩。

还有,在现有能源监管体制下,很多监管职能随部门改制后留在大型国有企业中,导致一些领域政企不分、监管不足,并在相当程度上保护了少数获得特许经营权的企业的利益,扰乱了能源市场秩序。此外,能源监管究竟是政监合一还是政监分开、集中监管还是分段监管、垂直监管还是分级监管、事前审批为主还是事中事后监管为主,均未达成共识。

推进能源“链式改革”

打破能源供给约束,全面推进能源市场化改革的思路可概括为:“一条主线、两个链条、三个维度。”即能源体制改革以坚持市场化改革方向为主线,重点解决煤、电、运和油气两个产业链条上的矛盾,从企业、市场、政府三个维度出发,推进全方位市场化改革。能源同其他商品一样,可由资源的稀缺性和供求关系决定价格。改革的方向既不是计划体制,也不是双重体制,而是让市场在资源配置中起决定性作用。同时,重新审视能源领域中政府职能定位,大幅减少直接干预,使政府从市场参与者转变为市场监管者。

煤电矛盾、油气价格机制失灵的根源在于,“煤、运、电”和油气“矿权出让—勘探—国内开采(或进口)—流通—网输”是计划与市场相交织的不完全市场产业链。因此,孤立地改革某个环节不可能从根本上解决问题,需要全产业链的市场化改革。能源领域的改革是贯穿能源产品上下游的“链式改革”,而不是条块分割体制下的“点式改革”。

具体来说,在企业层面,能源国企实行政企分开、主辅分离、网运分开。国家对国企的管理从管人、管事、管资产转变为管资本为主,把上缴股东回报即国有资本预算的多少作为考核能源投资成效的主要指标。

在市场层面,对民营投资、外商投资无歧视开放。在能源上游放开矿权市场,从“申请在先”改为“竞争性出让”。同时,松绑勘查资质管理,允许各类市场主体勘探开采,并提高矿权持有成本。取消原油进口、批发、零售等流通环节的特许经营权。放开能源价格,取消国家对能源产量、价格的直接干预。促使能源网络型垄断行业“网运分开、放开竞争性业务”,形成能源供给和能源消费之间多买多卖的市场格局。

在政府层面,进一步简政放权,简化投资项目审批报建程序,保障各类投资主体公平进入能源领域上中下游。深化能源财税体制改革,在油气领域,构建由矿业权使用费、价款、权益金组成的油气资源税费体系;在中央与地方间合理分配能源资源收益;提高油气国有企业上缴国有资本经营预算的比例,建立石油基金等。同时加强对网络型垄断行业的监管,主要监管网络运营成本、收益及是否向第三方无歧视开放。

(本文系作者为《中国能源市场化改革》所作的序,本报有删节,标题为编著所拟)