中国推迟成立国家管网公司至明年上半年 国家管网公司何时到来?
油气改革

中国推迟成立国家管网公司至明年上半年 国家管网公司何时到来?

《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》其中提到“抓紧出台油气管网体制改革方案,推动天然气管网等基础设施向四三房市场主体公平开放”,但对于关键的国家管网(道)公司是否组建只字未提。

这可能不属于这次文件的范畴,不过最近在国家铁塔公司香港上市融资背景下,成立国家管网公司的观点和评论再次引起热议。一位长期跟踪的研究者称,国家管网公司一定会组建。

成立国家管网并不是新鲜事,2015年油气改革方案筹划时就有这种呼吁。油气改革方案没有全文发布,但2016年、2017年以来三大石油公司理清管道公司,将管网公司和下游销售分离,并公布管输成本,推进第三方准入等,还是能隐约看出管网改革的思路。即“管住中间、放开两头”,管住中间的前提是成立独立管网公司。

经过互联互通、基础设施向第三方开放、管输费用公开、储气设施价格机制等密集措施,当初提出成立国家管网公司的理由貌似已经不复存在。不过解决问题的同时也滋生了新问题,老问题依然悬而未决,而且国家管网公司是油气体制改革关键的“中间”一环,有突破才能真正放开上下游“两头”,实现市场化。

站在这个角度,国家管网公司一定要组建。没有国家管网公司,就没有真正的油气改革。

互联互通解决“梗阻”,但没有真正开放

2017年,席卷全国多省区的“气荒”让人有无所适从之感。其中华北地区为了治理大气,“煤改气”动作过猛,造成需求急剧增长,而天然气消费必不可少的基础设施建设滞后,加之管道气也遇到问题,相互叠加造成大范围“气荒”。

在政策推动下,天然气消费进入快车道。2017年全年天然气消费量2373亿立方米,同比增长15.3%。2018年前7月,天然气表观消费量1572亿立方米,同比增长17.8%,进口量682亿立方米,同比增长38.5%。业内有预测,2018年全年新增消费量或达到300亿立方米。

在经历大规模“煤改气”后,地方改造思路转向因地制宜。作为天然气主要供应方的央企,从年初就在加快建设储气设施,从国际市场采购LNG现货,以应对冬季北方的消费高峰。

管道领域动作更多,在主管部门推动下,先是公开长输管道管输费,进而在LNG接收站领域推行第三方准入。现在石油央企间的管道进行互联互通,地区间需要时可以接济余缺,形成物理上全国一张网。

管网并没有形成供需“梗阻”,但是产生了新的问题。部分实现市场定价的页岩气、煤层气、合成气等气源无法绕开管网形成价格,多数情况下都是直接卖气给管网,没办法根据市场供需定价,抑制了上游投资的积极性。这些问题是油气体制的,纵向形成专业性国企是可行的方式。

竞争激活管网投资,有限竞争作用不大

我国的天然气主干管网里程明显不足,根据国家能源局油气司和思亚能源研究统计,截至2016年底,天然气长输管道约为6.8万公里。2017年中缅管道投产后,算上管道境内部分,长输管道超过7万公里。

中国石油建设5.96万公里,占总里程88%。中国石化投资建设0.75万公里,占总里程的11%,中海油投资建设900km,占总里程的1%。

在组建统一的国家管网公司预期下,管网投资显示出惰性。各家企业都在盘算自身利益,生怕投入进去为新组建央企做嫁衣。同时,我国天然气主干管网投资还严重不足。相比而言,美国天然气消费量8000亿立方米,天然气干线管道总长度超过50万公里,州际管道30万公里。按照目前规划的4000亿立方米天然气消费量、以及中长期规划到2025年油气管网24万公里的目标,天然气主干管网里程至少要翻番。

另外,主管部门虽然屡有鼓励社会资本投资管道的文件,但收效甚微,现有体系可以腾挪的空间有限。至今只有金鸿能源、三峡能源涉足跨省管道,广汇运营中哈跨境管道。

管网投资虽然有所回升,但三大石油公司管道市场份额,多年间变化很微弱,天然气市场份额也基本维持不变。这表明石油央企间的有限竞争其实起不了作用,只能放在更大的市场竞争中,才能激活投资。

即便有垄断嫌疑,也要先纵向切割

现行管网分布,饱受诟病的是主要由一家公司运营,容易通过定价影响市场,对市场化发现价格不利。管网相对集中也引起担忧:阻隔上游气源和下游用户交易,没有交易就无法发现真正的价格。

这个表面看来管网的“梗阻”牵扯到投资审批制度,长输管道建设审批前必须落实气源和市场,上游天然气主要供应方是三大石油央企,形成管道投资极高的门槛,制约其他主体进行长输管道投资。相当于三大石油央企控制了天然气市场。

当前的现状是整个油气体制存在的问题,上游的矿权虽然在一些新领域比如页岩气领域有突破,但受到产业链一体化的限制,上游开放的效果没法显现,下游即便屡有改革措施,都要经过管网没法执行。

组建国家管网公司可以形成一个独立的“中间”,在产业链上进行明确切分。但具体到组建一家还是区域性国家管网公司,目前还没有明确定论。无论如何,组建之后,管网调度是否独立,监管如何加强都要更进一步研究。

所以,油气改革还是要实现“纵向划分,横向专业化重组”,达到“管住中间,放开两头”,让“中间”有个明确的主体。从管网突破后,上下游才能进一步激活,扫除遗留的问题。

独立国家管网,方能盘活油气改革

现在成立国家管网公司的消息,倾向于成立一家独立的管网公司。但业内也有提法参照国外经验,成立多家区域性管网公司,通过盈利、效率等实现竞争,避免出现一家效率不高的寡头管网公司。

在现有体制下,管网独立也一直有财务独立、法律独立等多个途径,也存在参照国家铁塔公司的例子,各家以现有管道资产共同组建,同时吸引其他股东的情况。但都指向成立独立的国家管网公司。

现在油气体制已经松动,上游通过释放区块招标引入新的投资者,中游炼化环节从2016年起已经放开进口原油使用权和配额,沿海新型民营千万吨级炼厂已有多座,加油站也已对外资放开。

国内民营企业在海外也有经营油气区块,下游天然气市场主体众多,但都受到管网的定价权限制。以LNG进口为例,即便能在国际市场采购到,也受制于接收站、管网运输的限制,只能出售给现有主体,无法市场化定价。需要管网公司破局。

现在油气上下游改革,需要管网配合突破。油气改革才能真正推进。

管网改革,也是石油国企改革

国家管网公司是针对天然气管网,这已是共识。原油、成品油管道都是点对点的布局,为满足特定需要修建,未来的国家管网公司,主要针对天然气主干管网。

目前而言,各家公司的管道资产还错综复杂,虽然在销售和管网的运营已完成分离,但是原油、成品油、天然气管网依然混合在一起,内部管网公司的股权结构复杂,一些管道已有社会资本投资。

管网改革和石油央企改革也会纠缠在一起,央企在进行资本运营改革,管网资产重组与此方向一致,通过持有股份实现收益,摆脱原先的管资产的运行方式。

石油、电力行业都是国企改革先锋。电力行业已有通过煤电联营、优势互补重组合并的案例,石油行业也曾传出企业之间进行专业化重组的消息,虽然至今没有落地的案例,但呼声和思路始终存在。对比能源各领域而言,油气央企改革已经稍显滞后。

石油央企资产规模庞大,经过多年的发展,相互渗透,都已经成为上中下游一体化企业。配合天然气消费快速增长的情况,组建专业化国家管网公司也是应有之义。

(文章来源:无所不能)