刘满平:成品油消费税连续上调折射三个信号
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刘满平:成品油消费税连续上调折射三个信号

自去年 6月下旬以来,国际油价“跌跌不休”,国内成品油零售价格也出现了“12 连跌”的局面。与此同时,成品油消费税率连续3次上调。社会各界对此一片争议,赞同者充分肯定此项政策调整,认为提高消费税能够对引导成品油消费、促进资源节约利用、治理大气污染发挥显著作用。而质疑者则认为提高成品油消费税的法律程序存在瑕疵,难脱“与民争利”之嫌。在此,笔者不想讨论调整税收政策的对错,只是想探讨下其背后反映出什么样的经济信号:

一、折射出当前我国严峻的财政压力

在现代税收理论中,尽管税收功能繁多,例如调整收入差距,调节财富分配、引导消费方向等等,但其中最主要的功能还是为政府筹集财政收入,满足财政支出需要,世界各国皆如此。消费税既然是一种“税”,仍具有此属性。因此,提高消费税,最主要的目的仍是筹资,对于这个功能,没有必要回避或者遮遮掩掩。为什么要筹资?当然是财政不足所致。长期以来我国财政收入都保持了两位数以上的增长,2007年曾达到32.4%的高峰。但随着我国经济发展进入新常态,经济增长从高速转为中低速,财政收入增速下行也将成常态。2014年我国财政收入同比增长约8.6%,为1991年以来全国财政收支首现个位数增长,黑龙江、辽宁等省份甚至出现负增长。作为财政收入主要来源之一的税收收入,不仅因经济下滑,还因国家为鼓励一些新兴行业发展出台较多税收优惠政策,而房地产市场的低迷更加重了税收下滑的压力,2014年我国税收收入也罕见地跌入个位数增长。2014 年前三季度,全国税收总收入同比增长 7.4%,比上年同期增速回落 1.6 个百分点。分季度看,税收收入呈逐季回落的态势。三季度增速比一、二季度增速分别回落 5.11 和 1.9 个百分点。另一方面,在经济下行的时候,出于民生需求和经济“稳增长”的需要,财政支出快速增长。尤其是随着我国环境污染问题日益严峻,我国能源节约、环境保护支出出现较大幅度增长。据统计,2013 年我国财政决算总支出 140212.10亿元,比 2012年的 125952.97 亿元增长 11.32%。其中,用于节能环保支出 3435 亿元,比 2012 年的 2963.46 亿元增长 15.91%,占当年财政总支出的 2.45%。与污染减排治理有关支出合计为 1914.24 亿元,占节能环保支出的 55.73%,可见2013 年财政的节能环保支出增长大于财政支出增长。

因此,在支出不断增加,收入下滑,财政压力日益显现的情况下,为保证财政赤字稳定在一定水平,不能不稳定税收收入增速。政府将目光投向其他税种,寄望于通过提高某些税种的税率,维持整体税收稳定是一个无奈的选择。而在构成中央税收主要来源的增值税、营业税、企业所得税、消费税四大税种中,影响最小,容易操作的便是调整消费税。不仅我国如此,国外也是一样,例如,2008年国际金融危机爆发后,发生主权债务危机的国家为应对危机、控制财政赤字,纷纷采取增税措施,其中扩大消费税征收范围、提高消费税税率就是重要选择。

二、折射出我国能源消费结构调整的思路和方法

中共十八大报告正式提出要进行能源生产和能源消费革命,2014年6月,在中央财经领导小组第六次会议上,习近平总书记又把能源革命的内涵进行了梳理,对于革命的要求有了新的诠释,提出了以“能源消费革命、供应革命、技术革命、体制革命”等四大革命为核心的“能源革命”,不但首次将能源消费革命同能源生产革命一起提高到国家长期战略的高度。而且将其置于“四大革命”之首,提出要“抑制不合理能源消费”、“坚决控制能源消费总量,有效落实节能优先方针”,这是一个很重大的变化,过去我们认为能源是经济增长的基础,是经济增长的动力,能源必须保障经济增长,所以保障能源供应是能源工作的一个主旋律,现在明确提出要控制消能源费,就是说将经济增长合理地控制在能源的资源供应条件和环境的要求下。 11月19日,国务院又印发了《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》,再次提出了“减煤、稳油、增气”的能源结构调整总体思路。

如何实现“能源消费革命”和“能源结构调整”?首当其冲的是要理顺煤炭、石油、天然气等不可再生能源与再生能源之间;煤炭、石油等传统非清洁能源与天然气、风电等清洁能源之间的合理比价关系,摆脱对煤炭、石油的过度偏重和依赖。在油价持续下跌的情况下,如果没有外部行政措施干扰,很容易出现石油替代其它能源的现象,最终导致我国石油对外依存度持续升高,威胁能源安全。从这个层面讲,当前实现“能源消费革命”和“能源结构调整”的手段有4种:一是适当控制煤炭、石油等能源价格的过度下跌;二是采取提高税收等措施强有力地抑制不合理消费;三是对清洁能源、可再生能源提供补贴或其它扶持措施;四是像北京强制执行“煤改气”那样,采取行政命令,强制社会逐步扩大清洁能源、可再生能源的使用范围,改变不尽合理的能源消费结构。上述四种手段相互比较,手段一与“市场在资源配置中起决定作用”的精神相悖;手段三与当前我国新能源发展还处于初级阶段的情况不相符;而手段四,会导致整个社会成本大增,风险太大。相对合理的选择当然是提高消费税。

三、折射出我国能源税收制度改革的方向

理论上讲,能源体制是指一定区域内(通常为一个国家)能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行以及监管制度模式等各种关系的综合。由“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”、“能源市场管理与监管体制”等4大基本要素构成。其中,“能源市场制度”是指为保障能源市场稳定、高效运行所做出的一系列制度安排及其制度执行机制,包括作为法律规范的制度、作为市场规则的制度、作为技术和产业标准的制度、作为政府导向的产业政策制度等。以上述定义分析,能源税收制度是属于“能源市场制度”范畴,因此,能源税收制度的调整也是我国能源体制改革的方向之一。

我国现行的能源税收主要包括资源税、增值税、消费税、所得税和城市维护建设税等税法中与能源相关的税收内容。具体到消费税来说,主要存在以下几个问题:一是征税范围太窄,对能源利用的控制度低。仅对能源消费中占较低份额的汽油、柴油征税,未将不符合节能技术标准的高耗能产品、能源消耗品纳入征收范围。二是征收环节不合理。开征消费税的目的是对消费行为的调节,其税额理应由最终消费者承担。但目前却将征收环节设在生产环节。从1994年起,对成品油消费税的征收对象确定为“生产、委托加工和进口”,也就是说直接征收对象为炼油厂和五大拥有成品油进出口资质的公司。三是消费税实行价内税不合理。由于成品油消费税实行价内计征,即消费税也变成汽油售价的一部分,因此而需多缴纳增值税(17%),城建税(市区7%),教育附加费(3%),地方教育附加费(2%)等,导致出现“税上税”现象。

正是基于上述弊病,十八届三中全会提出调整消费税征收范围、环节和税率,增加消费税引导生产和消费的作用。在此次原油持续下跌中,陆续进行征收范围和税率的调整,这或许为下一步调整征税环节的调整提供机遇。提高消费税征收额度可以在一定程度上降低调整环节后的征税损失。若征税环节调整,在一定程度上可以降低炼油企业税负,调动企业的活力。(文/刘满平 中国经济学理事 经济学博士)

(文章来源:无所不能)